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沉默权制度的发展、利弊与限制/姜小川

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 22:16:08  浏览:8016   来源:法律资料网
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姜小川 中央党校 教授




关键词: 沉默权/历史演变/利弊分析
内容提要: 沉默权制度作为诸多国家在刑事诉讼中保障犯罪嫌疑人、被告人人权的一项重要制度,有必要对其历史发展、利弊及现今限制等问题予以了解,这对我国正在酝酿的刑事诉讼法的整体修改以及相关问题的废、改、立具有重要意义。


沉默权从一国的人权保障制度,发展演变为国际上普遍认同的人权准则,其对于保障人权所具有的功能和价值不容质疑。但是,后期一些国家,特别是最早实行这一制度的国家对沉默权制度所设定的不同程度的限制,又为其他国家采用和实施这一制度提供了反思和借鉴。我国正在酝酿对刑事诉讼法的再次修改,总结和思考沉默权制度所经历的否定之否定的螺旋式发展历程,对于沉默权在立法中的肯定、否定抑或限制无疑十分必要。

一、沉默权制度的简要回顾

追溯历史,沉默权制度的发展主要经历了三大阶段:第一阶段为消极沉默权阶段,即不得以被追诉者之沉默做出不利于他的推论,其标志是英国17世纪的约翰·李尔本案件。第二阶段是积极沉默权阶段,即将被追诉者的沉默转化为侦查、检察和审判机关的义务,其标志为美国于20世纪60年代确立的“米兰达规则”。第三阶段是限制沉默权阶段,即对沉默权的行使做出适当限制,其标志是英国1994年《刑事审判与公共秩序法》。

(一)沉默权制度在英国的起源

1.沉默权制度产生的背景。英国沉默权制度的产生是以破除教会法院和王室特别法院的纠问宣誓程序为前提的。英国于13世纪初由罗马教会取消了神明裁判的审判方式,教会法院开始实行纠问式诉讼模式。其中吸收了类似于“神誓”的“依职权宣誓”程序,即被告在诉讼程序开始前进行宣誓,其在审判活动中如实回答所有可能的提问。“这样一种宣誓程序实际上使得犯罪嫌疑人或者被告人处于一种要么藐视法庭、要么作伪证、要么自证有罪的三难选择的境地”。[1](P30)司法证明活动的转变并没有从根本上提高个人的人格尊严。为了维护人格尊严,被告人本能地对这种宣誓程序进行反抗,并得到了广大英国人民的响应。同时世俗法院面对教会法院日益扩大的司法管辖权,出于维护自身利益的需要,也加入到反对“依职权宣誓”程序的队伍中。16世纪的宗教改革使教会法院的权威从此不复存在,存在教会法院中的“职权宣誓”程序也随着教会法院管辖权的丧失也消失。王室特别法院,作为辅助国王处理宗教事务的机构,基于政治统治的需要,拥有自己的一套纠问式诉讼程序,其中就包括了纠问誓言——强迫被告人当庭自证其罪誓言的运用。这一点充分体现在星座法院和高等委员会活动中。这种纠问式诉讼程序与普通法院所形成的弹劾式诉讼发生了冲突,在政治上表现为议会和普通法院对王权的反抗斗争。1568年,普通上诉法院首席大法官戴尔第一次以反对在王室特别法院进行纠问宣誓程序为由,为一名拒绝被迫宣誓者—托马斯·雷签发了人身保护令。王室特别法院的纠问宣誓受到冲击。戴尔的这种做法被后人归纳为“任何人都不得被强迫提供反对自己的证据”的名言。而约翰·李尔本一案更是加速了这一纠问程序的灭亡。

李尔本案发生在查尔斯统治的1637年底。李尔本被指控运输煽动性书籍进英国,他对此予以否定并拒绝回答可能导致自我归罪的一系列讯问。不久,当星座法院强迫李尔本宣誓作证并如实回答所有问题时,遭到了李尔本的断然拒绝,他声称:“我完全理解,这一誓言与高等委员会的誓言完全一致,我知道这一誓言既违反神法也违反英格兰本地法;所以,尽管我也许会因为拒绝宣誓而被判处死刑,但是我仍然敢于拒绝进行这样的宣誓”。[2]星座法院据此于1638年以藐视法庭罪对其收监关押,同时对其处以500英镑的罚金和施以公开执行的鞭刑,而对于先前指控的李尔本输入煽动性书籍的罪名则未予判决。1638年4月18日,李尔本在从弗里特监狱到皮洛里的街道上公开受刑。据李尔本自己事后回忆,这次被鞭打了200余下,而据公开执行鞭打现场目击者统计,实际鞭打至少500下。[3]议会和清教徒利用李尔本的特别案例作为契机向国王发难,要求取消纠问宣誓制度。1640年,议会掌权后,李尔本就提出释放请求。下院裁决:“星座法院加在李尔本头上的判决违法并侵犯了臣民的自由;这个判决是血腥的、邪恶的、残忍的、野蛮的和专横的”[4],对李尔本以及如他一样遭受不正义的人给予救济。1641年2月,上院提出如下建议:被告人有权得到告发书副本;“依职权宣誓”程序必须取消;国王的任何臣民都不得在任何教会法院中被要求宣誓起诉自己,除非这一誓言是他自己做出的。理由是,任何人都不得被强迫宣誓回答使他们的生命或自由处于危险之中的问题。1641年7月5日,国王迫于压力签署了废除星座法院和高等委员会的法案。随着纠问宣誓程序的取消,沉默权制度越来越受到英国人的关注。

2.沉默权制度的正式确立。沉默权制度在英国法律上的真正确立要归结到英国普通法院审理的一起著名的案件——“詹姆斯二世诉七个主教案”。詹姆斯二世期间,国王试图在英国恢复天主教。詹姆斯对新教徒的迫害招致社会对其广泛而激烈的反对,并引发了英国1688年底至1689年初著名的“光荣革命”和“伟大的妥协”。1688年,国王詹姆斯二世命令教士在礼拜堂内宣读信教自由令,国教教士拒绝执行,并且得到主教的支持。詹姆斯恼羞成怒,以违抗他关于取消所有反对极端主义的法律的命令为由,对七个主教提起诉讼。在预审程序中,七个主教声称他们有保持沉默的权利。大主教圣克罗夫特(Archbishop Bancroft)说:“我有权合法地拒绝发表任何可能使我自证其罪的言论。”[5]尽管七个主教遭到逮捕,但是,陪审团最后做出无罪释放的判决。沉默权制度以判例法的形式在英国正式确立。

但是法律规定和司法实践总是存在一定的距离。一项法律理念的实际操作需要有一套系统的法律制度相辅佐。而制度是在实践中不断吸取经验进行完善的。虽然沉默权在17世纪的英国已被提出,但真正的确立要到18世纪,此时律师能够自由地广泛介入刑事诉讼制度。在司法实践中,沉默权制度在英国的正式确立要归因于以下三个法律制度和法律原则的确立。一是律师广泛介入刑事诉讼制度的形成。犯罪嫌疑人、被告人行使沉默权的前提是存在另一个人替代他说话,因此只有同意律师广泛介入刑事诉讼制度,才能有效实现沉默权的行使。二是犯罪嫌疑人、被告获得以辩方证人身份宣誓作证的资格。沉默权实质上是强调在自由意志支配下说话的权利。沉默权制度在英国出现早期,犯罪嫌疑人、被告人没有作证的资格,他可以选择沉默,当他放弃沉默的时候,他所做的陈述不被法官视为认定事实的证据。只有赋予刑事追诉人证人的资格,沉默权才真正成为一种具有实际价值的选择权。三是无罪推定原则的确立。无罪推定原则是沉默权原则的前提,而沉默权原则是无罪推定原则的实现。只有当被告人在诉讼过程中被视为无罪,证明被告人有罪的举证责任落在了控诉一方的肩上,那么被告人行使沉默权才有了可靠的保证。

(二)沉默权制度在美国的鼎盛

沉默权制度虽然产生于英国,但其的发展却主要在美国,并在美国达到鼎盛时期,其标志是“米兰达规则”的确立。

美国,基于其作为英国殖民地的历史,再加上反对封建王权的传统和强烈的个人保护意识,在其摆脱了英国殖民统治后,继承并大大推动了代表人权的沉默权制度。美国人认为“个人价值是绝对的,国家的价值是相对的。代表国家的政府存在的目的是为每个个人服务。每个个人都是一个完整的价值单位或完整的社会机器,而不是国家或社会这个大机器上的一颗螺丝钉。美国人决不会认同为了国家或民族利益可以牺牲个人的价值,恰恰相反,只有将个体生命和个人幸福视为至高无上的国家,人民才会去捍卫它。老百姓的个人利益高于国家的利益,这是美国的立国精神和社会的基本价值,……”[6](P2)正是基于这样一种思想理念,沉默权制度在美国得到了最大限度的发挥,并第一个以宪法的形式肯定了公民的沉默权。1791年美国宪法修正案以《权利法案》的名义成为美国宪法的一部分,美国宪法第五修正案规定“任何人……不得被强迫在任何刑事诉讼中作为反对自己的证人”;1868年批准生效的美国宪法第十四修正案进一步规定:禁止执法人员“未经正当法律程序而剥夺任何人的生命,自由和财产”。这为沉默权的实现提供了程序保障。

“米兰达规则”的确立被认为是沉默权制度发展史上一块重要的里程碑。米兰达案发生在1963年3月3日,被害人指控,当天夜里,其在回家的路上被一男子塞进车内进行了强暴,约十分钟后将其释放。根据被害人的描述和辨认,警方逮捕了米兰达,米兰达供认了自己的犯罪行为,并在供认书上签字。这份供认书和米兰达招供的情况在审判中被用作证据,米兰达被判犯有抢劫罪和强奸罪。案件宣判之后,米兰达以警察的讯问违反了美国宪法第五修正案为由向美国联邦最高法院提出上诉。1966年美国联邦最高法院通过对此案的再审做出了判决,支持了被告的上诉,认为虽然被告没有受到身体上的强迫,但“警察局的关押环境和复杂的讯问手段就构成了警察迫使许多嫌疑人讲话的不可否认的力量”[7]P166,这种场合下所作的供述不足为证。由此,著名的“米兰达规则”应运而生,它要求警察在将犯罪嫌疑人拘捕后进行讯问前,必须告知其:“你有权保持沉默。你可以不回答任何问题,否则你的陈述将会成为对你不利的证据。”与先前已有沉默权的规定相比,“米兰达规则”在两个方面有所突破:一是将1791年美国宪法第五修正案规定“任何人……不得被强迫在任何刑事诉讼中作为反对自己的证人”这一默示沉默权升格为明示沉默权;二是将被告人的沉默权从原先的审判阶段引入到了警察审讯阶段。根据该案中联邦最高法院的意见,“米兰达规则”具体可以归纳为这样几个层面:第一,讯问前必须告知嫌疑人或被告人这一规则;第二,放弃沉默必须是明知的、理智的、自愿的原则;第三,一旦嫌疑人表示行使这一权利,讯问即予以停止,直至其放弃保持沉默的权利或者其律师到场;第四,讯问前或讯问时获得律师帮助和要求律师在场的权利;第五,违反米兰达规则获得的证据应该予以排除。“米兰达规则”的确立,使沉默权制度发挥到了极致。美国法院维护该规则的态度非常坚定,不仅警方违反该规则的口供不能在审判中作为证据,就连警方根据该口供获得的其他物证也一律不能采用。

(三)沉默权制度的散播

凭借英国、美国以及英美法在全世界的影响力,沉默权制度在其产生和确立之后逐渐被众多西方国家所采纳。二战以后更是上升为国际人权法上的一项基本人权。

1898年的英国《刑事证据法》,首次以成文法的形式规定了被告人享有不得自证其罪的沉默权。之后,许多国家纷纷在部门法中对沉默权予以了肯定。德国刑事诉讼法第136条a项、日本刑事诉讼法典第198条第2款和291条第2款、法国刑事诉讼法典第116条、意大利刑事诉讼法典第210条等,都对沉默权做出了相应的规定。此外,还有一些国家将沉默权上升为宪法原则,这除了最具代表性的美国以外,还有其他一些国家,加拿大《权利和自由宪章》第11条规定,被告人有权在针对自己的刑事指控中不被强迫作证。日本宪法第38条第1项规定:“任何人不得强迫为不利于自己的陈述”。因强迫、拷问或胁迫之招认,不得作为证据。菲律宾共和国宪法第20条也有相似的规定。不仅如此,不得强迫自证其罪已成为国际人权公约的重要条款。其中,具有代表性的公约有两个:一个是1953年的《欧洲人权公约》,它是响应1948年的《世界人权宣言》而制定的第一个国际性的人权公约。该公约第6条规定:“在决定其市民权利与义务或者对其提出刑事指控时,每个人都有权在合理的期限内由依法设立的独立、中立的法庭进行公正、公开的审判……每个受到犯罪指控的人,在依法被证明有罪之前应当被推定为无罪。”欧洲人权法院解释这一条款时认为,沉默权包含在无罪推定原则和公正审判的权利之中。1996年,欧洲人权法院在“默莱诉联合国王”一案的判决中指出:尽管在《欧洲人权公约》第6条中没有明确规定,但是毫无疑问,在警察讯问时保持沉默以及不被强迫自证其罪的特权是普遍公认的国际标准,它们在第6条的公正程序观念中居于核心地位。[8]另一个是1966年的《公民权利与政治权利国际公约》,该公约第14条第3款第g条明确规定,任何受刑事指控的人,都平等地享有“不被强迫自证其罪或者供认罪行”的最低限度的保障,即在整个诉讼过程中享有沉默权。此外,1985年通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》(“北京规则”)就宣告:根据正当法律程序,保持沉默的权利是“公平合理审判”所应包括的基本保障之一。有些地区性的公约也对此有所反映,如1969年的《美洲人权公约》第8条第2款第7项即规定“不得被迫做不利于自己的证明或被迫服罪”。

二、沉默权制度的利弊分析

(一)沉默权制度的优势

1.保障人权、尊重人格尊严是沉默权制度的本质优点。

首先,对于沉默权所蕴含的人权保障理念,即使是对沉默权持反对态度的学者,也在不同程度上的予以承认。应当说,这是沉默权合理化内涵的基础,从人权保障理念的角度,可以充分透视出沉默权制度的伦理正当性——对人性和人伦的尊重。趋利弊害是人的本性,自我保护是人的本能,所以,从道义和伦理上讲,一般人都不愿意说出对自己不利的事实,不愿意揭自己的“伤疤”,更不愿意证明自己构成犯罪。因此,容许犯罪嫌疑人、被告人对于不利于自己的事实可以沉默,这是符合其愿望和人性的。

其次,沉默权是对刑事被追诉者人格尊严的保障。应当说,每个人都享有自己的人格尊严,希望获得他人的尊重,不被他人当作御用的工具。黑格尔认为,理性基本要求之一,就是必须尊重他人的人格和权利,法律是设计并用以加强和保障这种尊重的主要手段之一,“法的命令是:成为一个人,并尊重他人为人”。[9](P46)可以说,沉默权正是源于对人的尊严。故而,在“人性”和“人格尊严”的高度,沉默权往往被学者们视为是一项人类的“自然权利”,它不是基于法律的授权所产生的,而是基于人的诞生而自然拥有的。自然权利是不应被剥夺的。“法律应实践出这个人文理想:每一个人都应该得到尊重和关怀,无论他是谁,无论他做过什么,不分种族,肤色……和其他特点。一个人应受到尊重,不为什么,只因为他是一个人,有独特的历史,性别和机构,以保障每个人的利益,防止它受到政府或他人的侵犯,使每一个人都有机会过一种合乎人的尊严的生活。”[10](P620)在纠问式诉讼程序实施的年代,被告人作为刑事诉讼程序的客体,只是一件发现事实真相的工具,没有任何诉讼权利。随着商品经济的发展,作为商品经济的主体,在追求政治自由和宗教自由的同时,逐渐意识到司法自由的重要性,表现在刑事诉讼程序中就是被告人或者犯罪嫌疑人有自由决定采取如何方法来保护自己的权利,被告人或犯罪嫌疑人也渐渐确立了其诉讼主体地位。而沉默权的价值核心就在于其彰显了现代社会所具有的主体性原则。现代的主体性强调个体要最大限度地自主地意识到自己的存在及其价值,自主地决定自己的行为和言论。沉默权制度的本质不是赋予被告人或犯罪嫌疑人不说话的权利,而是赋予其在自由意志支配下说话的权利,不受任何外在的压迫。其不仅强调不得对被追诉方课以协助诉追一方追究其刑事责任的义务,而且还赋予了被追诉方与控诉方抗衡的手段,以实现平等与公平,充分体现了对“人”本身的重视,体现了对人主体性的尊重,对被追诉者人格的尊重。

2.沉默权制度有利于从程序上平衡控辩双方诉权,优化诉讼结构。
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鞍山市节约能源监测管理暂行办法

辽宁省鞍山市人民政府


鞍山市人民政府令第83号


  《鞍山市节约能源监测管理暂行办法》业经市政府第十二届十七次常务会议讨论通过,现予发布施行。

           鞍山市节约能源监测管理暂行办法
            (1998年6月15日)



  第一条 为加强能源利用的监测管理,降低能源消耗,提高企业经济效益和社会效益,依据《中华人民共和国节约能源法》及有关规定,结合我市实际,制定本办法。


  第二条 本办法适用于我市行政区域内所有生产、生活用能和供能单位。


  第三条 本办法所称的节能监测是指节能监测机构受政府节能行政主管部门委托,按照国家和省、市有关节能法规和技术标准,依法对能源利用状况进行监督、检测以及对浪费能源行为进行处理等执法活动的总称。


  第四条 市经济委员会是节能行政主管部门。市节能监测中心是节能监测机构,受市经济委员会委托,具体负责我市节约能源监测管理工作。


  第五条 节能监测机构依法开展节能监测活动,任何单位和个人不得非法干预。


  第六条 节能监测机构的主要职责是:
  (一)对供能、用能单位的能源利用状况依法进行监督和管理;
  (二)实施节能行政主管部门下达的节能监测计划;
  (三)贯彻执行国家、省有关节能政策法规和技术标准,参与起草市级节能法规、标准和技术规范;
  (四)组织开展节能宣传、教育、培训、节能技术研究、情报信息交流、技术咨询等;
  (五)对供能、用能单位浪费能源行为依法进行处罚。


  第七条 节能监测主要内容:
  (一)监测和评价使用热、电、油、水、气等状况;
  (二)按照国家及省、市颁布的节能技术标准,对用能单位的能耗状况和影响能耗的技术、工艺、设备、网络等项实际运行的经济技术指标进行监督、检测;
  (三)检查生产、销售的用能产品在铭牌或产品说明书上是否标明能耗指标,并对标明的能耗指标进行监督、检测;
  (四)协助有关部门对供能单位的供能质量进行检查与监督;
  (五)检查是否使用国家明令淘汰的耗能产品及违反国家节能强制性标准的产品;
  (六)对节能产品(技术)进行检测和评价;
  (七)检测、评价节能用材、能源和资源的综合利用状况。


  第八条 节能行政主管部门根据节能监督工作的需要,编制和下达节能监测计划,由节能监测机构组织实施,进行监督、检测和评价。


  第九条 节能监测分定期监测和不定期监测。
  定期监测由监测机构按照节能行政主管部门制定的年度监测计划组织实施,监测周期为两年。实施定期监测时,节能监测机构应提前10天通知被监测单位。
  不定期监测由节能行政主管部门根据节能监管工作需要,委托节能监测机构对供、用能单位实行抽查。


  第十条 年综合耗能折合标准煤1000吨以上(含1000吨)的重点用能单位为市重点节能监测单位。重点用能单位应定期向节能行政主管部门报送能源利用状况报告,并抄报节能监测机构。


  第十一条 属于下列情况之一的,应列入年度监测计划;
  (一)新建、扩建投产一年以上的用能单位的耗能情况;
  (二)用能单位因技术改造或其它原因造成主要耗能设备、生产工艺、能源消费结构等发生重大变化的;
  (三)对年综合能耗折合标准煤1000吨以上的重点用能单位上报的能源利用状况报告需要检测核实的;
  (四)按监测周期需重新进行监测的;
  (五)节能行政主管部门按照有关节能要求认为应列入的其它情况。


  第十二条 被监测单位应向节能监测机构提供有关的技术文件和资料,并根据监测机构的具体要求做好准备,提供必要的工作条件;在对生产、销售过程中的用能产品能耗标准检测时,被监测单位应提供必要的样品及试验条件。


  第十三条 监测工作结束后,节能监测机构应向节能行政主管部门及被监测单位提出监测报告。节能监测资料和文件,应严格按照保密规定处理。


  第十四条 对初次监测不合格者,由节能行政主管部门发出《限期整改复测通知书》,整改后由原监测机构进行复测。


  第十五条 被监测单位和个人对监测结果有异议,可在接到《限期整改复测通知书》15日内向市节能行政主管部门提出书面申诉,由市节能行政主管部门责成原监测机构重新检测,或提请上级节能监测部门进行复测,并依据其监测结论和被监测单位实际情况做出最终处理决定。


  第十六条 节能监测机构从事监督、检测(含复测)时,按照财政、物价部门批准的有关标准收取监测费。


  第十七条 对复测仍不合格者,由节能行政主管部门委托节能监测机构下达《征收能耗超标加价费通知书》,向其征收能耗超标加价费。
  能耗超标加价费按被监测的设备和产品全年超标准消耗的能源价值的1-5倍征收,具体标准按物价部门的有关规定执行。


  第十八条 对逾期不缴纳监测费和能耗超标加价费的,节能行政主管部门可处以5000元以下罚款。


  第十九条 对拒不接受检查,弄虚作假,干扰正常监测的,节能行政主管部门可处以10000元以下罚款;对于触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》的,由公安机关予以查处;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第二十条 对违反本办法浪费能源情节严重的,由节能行政主管部门按《中华人民共和国节约能源法》的有关规定予以处罚。


  第二十一条 当事人对有关部门作出的行政处罚决定不服的,可依据有关法律、法规申请行政复议或提起行政诉讼。逾期既不申请复议也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由做出行政处罚的机关申请人民法院强制执行。


  第二十二条 节能监测人员在执行任务时应持证上岗,严守纪律,秉公执法。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由所在单位给予行政处分;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。


  第二十三条 能耗超标加价费纳入财政预算外管理,主要用于全市节能技改、宣传、培训及奖励等,不得挪作他用。


  第二十四条 本办法由市经济委员会负责解释。


  第二十五条 本办法自公布之日起施行。

贺州市人民政府关于印发市人民政府工作规则的通知

广西壮族自治区贺州市人民政府


贺州市人民政府关于印发市人民政府工作规则的通知

贺政发〔2005〕9号





各县(区)人民政府,市直各委、办、局,各企事业单位:





《贺州市人民政府工作规则》已经2005年4月13日召开的市人民政府一届二十次常务会议讨论通过,现予印发。





二〇〇五年四月二十六日





贺州市人民政府工作规则





第一章 总  则





第一条 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《广西壮族自治区人民政府工作规则》,结合本市实际,制定本工作规则。





第二条 市人民政府工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻党的路线、方针和政策和国家的法律、法规、规章,坚持以人为本,树立和落实科学发展观,全面履行政府职能,实行科学民主决策,坚持依法行政,加强行政监督,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,建设法治政府。





第三条 市人民政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责,坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新;忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意为人民服务。





第四条 市人民政府各部门要依照法律和法规行使职权,进一步转变政府职能、管理方式和工作作风,推进电子政务,简化办事程序,提高行政效能,切实贯彻市人民政府各项工作部署。





第二章 组成人员职责





第五条 市人民政府由下列人员组成:市长,副市长,秘书长,市人民政府组成部门的各委员会主任、办公室主任、局长。





第六条 市人民政府实行市长负责制,市长领导市人民政府的工作,副市长协助市长工作。





第七条 市长召集和主持市人民政府全体会议和市人民政府常务会议。市人民政府工作中的重大事项,必须经市人民政府全体会议或市人民政府常务会议讨论决定。





第八条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托,负责其他方面的工作或专项任务。





第九条 秘书长在市长领导下,负责处理市人民政府的日常工作。





第十条 市人民政府组成部门的各委员会、办公室主任和局长负责本部门的工作。





各委员会、办公室、各局要根据市人民政府的工作布署,在本部门的职权范围内开展工作,协调处理有关事务。










第三章 全面履行政府职能





第十一条 市人民政府及各部门要加快政府职能转变,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。





第十二条 贯彻落实国家宏观调控政策,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调控全市经济运行,调整和优化经济结构,鼓励发展对外经济贸易和区域经济合作,促进全市经济社会持续快速协调健康发展。





第十三条 加强市场监管,创造公平和可预见的法制环境,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系,加强“诚信贺州”建设,建立健全社会信用体系,实行信用监督和失信惩戒制度,整顿和规范市场经济秩序,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。





第十四条 认真履行社会管理职能,完善社会管理的政策措施,依法管理和规范社会组织、社会事务,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展,充分发挥其作用。依法建立健全各类突发公共事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。





第十五条 强化公共服务职能,完善公共政策,健全公共服务体系,努力提供公共产品和服务,推进部分公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。





第四章 实行科学民主决策





第十六条 市人民政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,健全重大事项决策的规则和程序,实行依法决策、科学决策和民主决策。





第十七条 贯彻落实党中央和国务院及自治区党委、人民政府的重要指示和决定,全市国民经济和社会发展计划、财政收支预决算方案、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、规范性文件草案和市人民政府决定、重大建设项目以及其他需要由市人民政府决策的重大事项,由市人民政府全体会议或市人民政府常务会议讨论决定。





第十八条 各部门提请市人民政府讨论决定的重大决策建议,必须以基础性、全局性研究或发展规划为依据,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门的,要充分协商;涉及县(区)的,要事先征求意见;涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。





第十九条 市人民政府在作出重大决策前,根据需要,可通过召开座谈会等形式,直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。





第二十条 各县(区)、市人民政府各部门必须坚决贯彻落实市人民政府的重大决策,及时跟踪和反馈执行情况。市人民政府办公室要加强督促检查,确保政令畅通。




第五章 坚持依法行政





第二十一条 依法行政的核心是规范行政权力。市人民政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力,强化责任意识,不断提高依法行政的能力和水平。





第二十二条 市人民政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要,按照法定程序,适时制定政府规范性文件,修改或废止不相适应的政府规范性文件,确保政府规范性文件的质量。





第二十三条 市人民政府各部门制定的涉及行使行政权力的管理办法,必须符合宪法、法律、法规和国家的方针政策以及市人民政府的有关规定,并在公布实施前报送市人民政府法制机构进行法律审查。凡涉及两个以上部门职权范围的,应报请市人民政府制定规范性文件,或由有关部门联合制定管理办法。





第二十四条 提请市人民政府讨论的规范性文件草案,由市人民政府法制机构预先审查,重要的规范性文件草案由市人民政府法制机构组织起草。政府规范性文件的解释权属于市人民政府,具体由市人民政府法制机构承办。





第二十五条 按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则,逐步理顺行政执法体制,科学设置行政执法部门的职责,加强行政执法机关的执法协调,推进综合执法试点,推进相对集中行政处罚权工作。严格实行执法责任制和执法过错追究制,切实做到严格执法、公正执法、文明执法。





第六章 加强行政监督





第二十六条 市人民政府要自觉接受市人大及其常委会的监督,向其报告工作,接受质询;接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议。





第二十七条 市人民政府各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定,接受司法监督;同时,要自觉接受监察、审计等部门的专项监督,对司法监督和专项监督中发现的问题,要认真查处、及时整改,并向市人民政府报告。





第二十八条 加强行政系统内部监督,严格执行行政复议法和规范性文件备案制度,及时发现并纠正违反法律、法规和规章的规范性文件以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为。各级政府及各部门有权对市人民政府及各部门提出批评、意见和建议。





第二十九条 市人民政府及各部门要高度重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道畅通。市人民政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要来信,并安排时间下基层亲自接待群众来访。





第三十条 市人民政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和反映的工作中的问题,对重大问题,各部门要积极主动地查处和整改并向市人民政府报告。要重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施监督。要完善政府信息公开制度。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及其他不应公开的事项外,市人民政府及各部门所掌握的政府信息和文件,应当通过新闻发布会、政府公报、政府网站、新闻媒体及其他有效途径,及时、准确、充分地向社会公众和利益相关人公开,便于群众知情、参与和监督。





第七章 工作安排布局





第三十一条 市人民政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性,搞好年度工作安排布局,并根据形势和任务的变化及时作出调整。





第三十二条 市人民政府提出年度重点工作目标,确定需要讨论的规范性文件草案、市人民政府召开的全市性会议和制发的公文等事项,形成市人民政府年度工作安排布局,下发执行。





第三十三条 各县(区)、各部门要认真落实市人民政府年度工作安排布局,并及时向市人民政府报告实施情况。市人民政府办公室适时作出通报。





第八章 会议制度





第三十四条 市人民政府实行市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市人民政府专项工作会议制度。





第三十五条 市人民政府全体会议由市人民政府市长,副市长,秘书长,各委员会主任、办公室主任、局长组成。会议由市长召集和主持。市人民政府全体会议的主要任务是:





(一)传达和研究贯彻党中央、国务院、自治区党委、人民政府及市委的重要指示和工作布署;





(二)讨论通过按照法律法规需要由市人民政府制定的规范性文件;





(三)讨论决定市人民政府工作中的重大事项;





(四)通报情况,分析形势,部署市人民政府重要工作;





市人民政府全体会议,一般每年召开一至二次,根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。





第三十六条 市人民政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,根据需要可安排市人民政府副秘书长、办公室副主任及有关部门、单位负责人列席会议。会议由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。市人民政府常务会议的主要任务是:





(一)传达贯彻国务院、自治区党委和人民政府召开的重要会议精神;





(二)讨论通过由市人民政府制定的规范性文件;





(三)讨论通过提请市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会审议的议案、政府工作报告、计划报告、财政报告或规范性文件草案;





(四)讨论决定全市国民经济和社会发展的长远规划、年度计划、财政预决算、全局性重大体制改革、重大建设项目安排、重要资金使用等市人民政府工作中的重要事项。





(五)通报和讨论市人民政府其他重要事项。





市人民政府常务会议一般每月召开二至三次,如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。





第三十七条 市长、副市长或委托秘书长、副秘书长(办公室副主任)根据需要召开相关的专项工作会议,代表市人民政府处理和决定相关事项并形成会议纪要,由各县(区)、各部门落实。





第三十八条 提请市人民政府全体会议和市人民政府常务会议讨论的议题,由分管副市长协调或审核后提出,报市长确定;会议文件由市长批印。市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市人民政府专项工作会议的组织工作由市人民政府办公室负责,文件和议题于会前送达与会同志。





第三十九条 加强会议议题的协调审核,提高会议质量。会议议题涉及多个政府部门、单位的,主办部门应在会前进行协调;经主办部门协调意见仍不一致的,由分管副市长或分管副市长委托市政府秘书长、副秘书长协调;协调后部门间仍有分歧的,负责协调的同志应向有关会议汇报分歧意见,并提出倾向性意见。市人民政府常务会议原则上坚持谁协调谁汇报,尽量减少与会人员。





市人民政府有关部门提出的协调意见由该部门主要负责人签字后,由主办部门随议题材料一同报市人民政府办公室。





第四十条 市人民政府领导同志不能出席市人民政府全体会议、市人民政府常务会议,须向市长请假;如对议题有意见或建议,可在会前提出。





第四十一条 市人民政府全体会议、市人民政府常务会议的纪要由市长或市长委托常务副市长签发,市人民政府专项工作会议纪要由参加会议的秘书长或副秘书长(办公室副主任)审核后报主持会议的副市长签发,委托秘书长或副秘书长(办公室副主任)召开的,由委托的市长、副市长签发。凡涉及机构调整、人员编制、资金安排、土地利用、重大项目等重大事项的专项工作会议纪要,经分管副市长审核后,报市长或负责常务工作的副市长签发。会议讨论决定的事项,宜于公开的,应及时报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长(办公室副主任)审定,如有需要报副市长或市长审定。





第四十二条 市人民政府及各部门召开的工作会议,要减少数量,控制规模,严格审批。凡以市人民政府名义召开的全市性会议,统一由市人民政府办公室按有关规定办理;应由各部门召开的全市性会议,不得要求以市人民政府或市人民政府办公室名义召开,不邀请县(区)人民政府负责人出席,确需邀请的报市人民政府批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会等快捷、节俭的形式召开。





第九章 公文审批





第四十三条 各县(区)、各部门报送市人民政府的公文,应当严格执行《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)、《广西壮族自治区国家行政机关公文处理办法实施细则》(桂政发〔2001〕23号)和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区人民政府公文格式细则的通知》(桂政办发〔2002〕116号)的规定,遵守行文规则,注重公文效用。除市人民政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向市人民政府领导同志个人报送公文;各部门报送市人民政府的请示性公文,部门间如有不同意见,主办部门的主要负责人要主动协商,不能取得一致意见的,应列出各方理据,提出办理建议。





第四十四条 各县(区)、各部门报送市人民政府审批的公文,以及以市人民政府和市人民政府办公室名义印发的公文,统一由市人民政府办公室按规定程序办理,并按市人民政府领导同志分工呈批,重大事项报市长审批。





第四十五条 市人民政府发布的决定、命令、向市人大及其常委会提出的议案、人员任免事项,由市长签发。





第四十六条 以市人民政府名义发文,经分管副市长审核后,由市长或市长委托负责常务工作的副市长签发。





以市人民政府的名义向自治区政府请示报告的公文,由市长或市长委托负责常务工作的副市长签发。





以市人民政府的名义向自治区有关部门商洽、报告的公文,由分管副市长签发,重要公文报市长或负责常务工作的副市长签发。





以市人民政府办公室名义发文,由秘书长或秘书长委托有关副秘书长(办公室副主任)签发;如有需要,可由分管副市长签发或核报市长签发。





市人民政府及市人民政府办公室的公文,除需要保密的外,应及时公布。





第四十七条 市人民政府及各部门要进一步精简文件,部门职权范围内的事务由部门自行发文或由相关部门联合发文,不得要求市人民政府批转或市人民政府办公室转发;要加快网络化办公进程,提高公文办理的效率。





第十章 作风纪律





第四十八条 市人民政府领导同志要做学习的表率,密切关注国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势,不断充实新知识,丰富新经验。要坚持每年一次理论务虚会制度,认真研究事关经济社会发展全局的新问题,积极探索新路子,不断解决发展中的矛盾和“瓶颈”制约,努力提高执政为民、服务全市的能力和水平。市人民政府通过定期举办讲座等方式,组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面的知识。市人民政府领导同志及各部门负责人参加。





第四十九条 市人民政府领导同志要深入基层,考察调研,了解情况,指导工作,解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员,简化接待,轻车简从;不要地方负责人到车站、码头及辖区分界处迎送,不要陪餐;不吃请,不收礼。





第五十条 市人民政府领导同志不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电,不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词,一般不公开发表。





第五十一条 市人民政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排,按有关规定办理。

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