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江苏省人大常委会


苏州市人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规的规定
江苏省人大常委会


（1993年9月9日苏州市第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议通过 1993年10月30日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第四次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 地方性法规的规划编制和起草
第三章 地方性法规议案的提出
第四章 地方性法规议案的审议
第五章 地方性法规的通过
第六章 地方性法规的报批、公布
第七章 地方性法规的解释、修改和废止
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强社会主义法制建设，使制定地方性法规工作规范化、科学化，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《江苏省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规的规定》及其他法律、法规的规定，结合本
市实际情况，制定本规定。
第二条 本市制定的地方性法规，是指由市人民代表大会及其常务委员会审议通过，并报江苏省人民代表大会常务委员会批准后施行的条例、规定、办法和实施细则等具有普遍约束力的规范性文件。
第三条 市人民代表大会及其常务委员会应当根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和江苏省地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。
第四条 市人民代表大会常务委员会制定地方性法规的范围是：
（一）为保护宪法、法律、行政法规和江苏省地方性法规在本行政区域内实施，需要由常务委员会制定地方性法规的；
（二）为保证全国人民代表大会及其常务委员会、省人民代表大会及其常务委员会的决议、决定在本行政区域内实施，需要由常务委员会制定地方性法规的；
（三）为了保障本市的政治、经济、社会事业的发展，维护社会稳定和国家、集体、公民的合法权益，需要由常务委员会制定地方性法规的；
（四）根据市人民代表大会交付的地方立法议案，需要由常务委员会制定地方性法规的；
（五）市人民代表大会常务委员会为行使职权，需要制定地方性法规的；
（六）其他需要由常务委员会制定地方性法规的。
第五条 本市制定的地方性法规，在本行政区域内具有法律效力，一切国家机关、武装力量、各政党、社会团体、企业事业组织和公民、均应遵守的执行。

第二章 地方性法规的规划编制和起草
第六条 市人民代表大会代表和本市其他公民，本行政区域内各政党、社会团体和军事机关，可以向市人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议。
向市人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议，应当采用书面形式。
第七条 市人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院可以提出制定地方性法规的意见，并以书面形式报市人民代表大会常务委员会。
第八条 根据有关方面提出的制定地方性法规的建议和意见，由市人民代表大会常务委员会工作机构会同有关机关、部门，进行调查研究，编制制定地方性法规的规划草案和年度计划草案，由常务委员会主任会议讨论，提请常务委员会决定。
市人民代表大会常务委员会应当在每年一月三十日前，将制定地方性法规的本年计划以书面形式报省人民代表大会常务委员会。
制定地方性法规的计划，在执行过程中根据情况变化需要个别调整的，由市人民代表大会常务委员会主任会议决定，并提前两个月书面报告省人民代表大会常务委员会。
第九条 市人民代表大会常务委员会负责地方性法规起草工作的组织和指导。
地方性法规，一般由下列国家机关组织起草：
（一）有关本市地方国家权力机关建设和重大政治事项的地方性法规，由市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作委员会组织起草；
（二）有关本市经济和行政管理方面的地方性法规，由市人民政府组织有关部门起草；
（三）有关本市审判工作的地方性法规，由市中级人民法院组织起草；
（四）有关本市检察工作的地方性法规，由市人民检察院组织起草。
常务委员会主任会议或者市人民代表大会专门委员会认为需要自行起草的地方性法规，由常务委员会主任会议确定常务委员会有关工作委员会组织起草或者由有关专门委员会组织起草。
负责起草地方性法规的国家机关和五人以上联名提出地方性法规议案的常务委员会组成人员，可以自行起草，也可以委托有关组织、团体或者其他公民起草。
第十条 起草地方性法规草案，应当包括法规名称、立法目的、立法依据、适用范围、权利义务、法律责任、生效时间等基本内容，并与本市有关地方性规相衔接。
第十一条 起草地方性法规，必须采用适当的法规结构，使用的词汇和术语应当符合制定法规的要求，法规条文应当明确、具体、严谨。
第十二条 负责起草地方性法规的机关、部门，应当成立由专家或者学者参加的地方性法规起草小组。
起草地方性法规，必须进行调查研究，广泛听取各方面的意见，充分论证。
第十三条 市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作委员会，在市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院等机关组织起草地方性法规的过程中，可以了解起草情况，参与论证，提出建议和意见。

第三章 地方性法规议案的提出
第十四条 市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民代表大会专门委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、常务委员会组成人员五人以上联名，可以向市人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的议案。
第十五条 提出制定地方性法规议案的机关，在提出议案前，对法规草案中重大问题的不同意见，应当负责做好协调工作。
第十六条 向市人民代表大会常务委员会提出地方性法规议案，应当包括地方性法规草案、对法规草案的说明，并附立法依据、政策文件等资料。
第十七条 向市人民代表大会常务委员会提出地方性法规议案，由市人民代表大会常务委员会主任会议提出的，应当由常务委员会主任签署；由市人民代表大会专门委员会提出的，应当由专门委员会主任委员签署；由市人民政府提出的，应当由市长签署；由市中级人民法院提出的，应
当由院长签署；由市人民检察院提出的，应当由检察长签署；由市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名提出的，应当由提议案人共同签署。
第十八条 市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作委员会可以根据需要，将制定地方性法规的议案，印发各县（市）、区有关机关、部门或者召集专门会议征求意见，并将意见汇总后向常务委员会主任会议报告。

第四章 地方性法规议案的审议
第十九条 提请市人民代表大会常务委员会审议的地方性法规议案，应当在常务委员会会议审议三十日前，连同有关资料报常务委员会。
市人民代表大会常务委员会办公室应当在常务委员会会议审议七日前，将法规草案和说明以及有关资料分送给常务委员会组成人员。
未按前两款时限报送的，市人民代表大会常务委员会主任会议可以决定提请下一次常务委员会会议对该议案的审议。
第二十条 市人民代表大会常务委员会主任会议向常务委员会提出的地方性法规议案，由常务委员会会议审议。
市人民代表大会专门委员会提请常务委员会审议的地方性法规议案，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议。
市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院提请常务委员会审议的地方性法规议案，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关专门委员会或者常务委员会有关工作委员会会同有关部门对法规的合法性、可行性进行必要的调查论证，并提出报告，再决定提请
常务委员会会议审议。
市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名提请常务委员会会议审议的地方性法规议案，由常务委员会主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关专门委员会或者常务委员会有关工作委员会审查，并提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。决定不提请常
务委员会会议审议的，应当向提议案人说明理由，并向常务委员会报告。
第二十一条 市人民代表大会主席团交常务委员会审议的地方性法规议案，由常务委员会主任会议提请常务委员会会议审议。
第二十二条 市人民代表大会常务委员会会议审议地方性法规议案，一般需经两次或者两次以上会议审议。常务委员会会议认为法规草案成熟的，也可以经一次会议审议。
第二十三条 市人民代表大会常务委员会会议第一次审议地方性法规议案时，应当宣读法规草案全文，提议案机关的负责人或者五人以上联名提议案的常务委员会组成人员的代表应当到会对该法规草案作说明，并听取审议意见，回答有关询问。

第二十四条 市人民代表大会常务委员会会议审议地方性法规议案，主要审议法规草案是否同宪法、法律、行政法规和江苏省地方性法规相抵触，是否符合本市的具体情况和实际需要，法规草案的体例、结构、条文及法律用语是否准确、规范。

第二十五条 市人民代表大会常务委员会会议对地方性法规草案进行审议时提出的修改意见，由市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作委员会会同提议案机关或者提议案人员进行修改，提出法规草案修改稿和对修改稿的说明，由常务委员会主任会议决定提请以后的常
务委员会会议审议。再次审议时，常务委员会主任会议或者有关的专门委员会应当向常务委员会会议作修改说明。
第二十六条 市人民代表大会常务委员会会议审议地方性法规议案，认为需要提请市人民代表大会审议的，应当由常务委员会提请市人民代表大会会议审议。
第二十七条 列入市人民代表大会常务委员会会议议程的地方性法规议案，在交付表决前，提议案机关要求撤回，或者五人以上联名提议案的常务委员会组成人员要求撤回或者其中部分组成人员要求撤回使提议案的人数少于五人的，经常务委员会主任会议同意，对该法规议案的审议即
行终止。
提议案机关或者五人以上联名提议案的常务委员会组成人员，可以在法规议案交付表决的两日前，书面提出对法规议案的修改意见，由常务委员会主任会议提请常务委员会会议审议，或者先交有关专门委员会或者常务委员会有关工作委员会审查并提出报告，再提请本次或者以后的常务
委员会会议审议。

第五章 地方性法规的通过
第二十八条 经市人民代表大会常务委员会会议审议的地方性法规议案，由常务委员会全体会议表决。在交付表决一日前，常务委员会主任会议应当将法规草案的修改稿印发常务委员会的组成人员审阅或者分组审议。表决前，常务委员会主任会议或者有关专门委员会可以根据需要再次
作修改说明。
第二十九条 市人民代表大会常务委员会会议表决地方性法规议案，采用举手方式或者其他方式，以常务委员会全体组成人员的过半数通过。

第六章 地方性法规的报批、公布
第三十条 地方性法规经市人民代表大会常务委员会会议通过后，应当报请省人民代表大会常务委员会批准。由市人民代表大会常务委员会有关工作机构，在通过之日起十五日内将报请批准的地方性法规的书面报告、地方性法规文本、说明和有关资料报送省人民代表大会常务委员会。


报请批准的地方性法规的书面报告，应当由常务委员会主任签署。
第三十一条 本市报请批准的地方性法规，省人民代表大会常务委员会会议经一次审议未予批准的，市人民代表大会常务委员会有关工作机构，应当根据省人民代表大会常务委员会提出的修改意见，会同有关工作委员会进行修改。修改后的地方性法规应当由市人民代表大会常务委员会
主任会议讨论决定，并提请市人民代表大会常务委员会会议审议通过后，再报请省人民代表大会常务委员会批准。
第三十二条 经省人民代表大会常务委员会批准的地方性法规，应当由市人民代表大会常务委员会发布公告。公告和法规应当在《苏州日报》上全文公布，并在《苏州市人民代表大会常务委员会会报》上全文刊登。公布时应当注明批准机关和批准时间。

第七章 地方性法规的解释、修改和废止
第三十三条 市人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，属于法规条文本身需要进一步明确界限的，由常务委员会负责解释。
属于地方性法规如何具体应用的问题，由市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院按照各自的职责范围进行解释，并报市人民代表大会常务委员会备案。
市人民代表大会常务委员会有权撤销不适当的解释。
地方性法规的解释应当采用书面形式。
第三十四条 市人民代表大会常务委员会制定的地方性法规需要修改或者废止的，按照本规定的有关程序办理。

第八章 附 则
第三十五条 本规定的解释权属于市人民代表大会常务委员会。
第三十六条 本规定自公布之日起施行。



1993年10月30日
混合过错、公平责任还是无因管理？
——对一起民事案件的法律分析
（作者 董洪陶 山东省纺织职业学院管理系）

[案情简介] 2000年某日，原告甲与被告乙从城里打工后一同回家，途中甲应乙的邀请，到乙家中做客。晚饭前，乙吩咐其子丙（10岁）生煤球炉子，雨后柴潮，不易引燃，甲遂前去帮忙。在生炉子过程中，炉膛内被倒入柴油后喷火，溅到甲身上，致甲头部以下身体大面积着火烧伤。甲即入医院治疗，花去医疗费若干。后双方因赔偿问题未达成协议，形成纠纷。原告甲诉请法院判令被告赔偿医疗费、误工费、护理费伤残补助费、被抚养人生活费、精神损害赔偿费等各项共计142434.35元。
庭审中，原、被告就向炉膛内倒柴油的责任人问题产生争执。原告称，系被告乙之子丙在其不注意时突然向炉膛内倒柴油助燃，导致其被烧伤；而被告则称，系原告在生炉子时为助燃，自己向炉膛内倒柴油被烧伤，丙当时根本未在炉子旁边。双方均未提供充分有效证据证明自己的主张，因无其他在场证人，法庭亦未查明。
法院认为：被告邀原告到其家中做客，负有在其家中保障原告人身安全的义务。而原告系成年人，其在被告家中亦负有防止和谨慎注意有害于其人身安全的行为的责任。双方互有过错，须负相应责任。并据《民法通则》第106条、119条和131条做出如下判决：原告因伤造成的经济损失被告应支付40000元，于判决生效后十日内付清。
[法律分析]
1、法院在处理本案时实际运用的是“混合过错”理论：即侵权人因为过错要对受害人承担民事责任，受害人对于损害的发生也有过错的，可以减轻侵权人的民事责任。
具体推理过程是这样的：被告邀请原告到其家中做客，即负有在家中保障原告人身安全义务，既然侵害事实已在被告家中发生，被告不能证明自己已尽保障义务，说明其有过错，应对原告损失承担侵权赔偿责任；原告作为成年人，其在被告家中亦负有防止和谨慎注意有害于其人身安全的行为的义务，原告无证据证明其对自己所受到的伤害无过错，故亦应承担一定责任。
我们认为法院上述判决是不妥的，原因是法院对“被告负有在家中保障原告人身安全义务”的认定是没有明确法律依据的。
那么被告是否有法律默示的义务？我们认为即使有，也是一般的注意义务，这种义务应该是正常的、习惯的、为常人所能接受的，而且一般要求义务人已经意识到或应当意识到危险的存在。如果没有意识的因素，自然谈不上过错，也就不应承担责任了。邀请别人到危房中做客，家中有传染病人却邀请别人到家中做客都是已经意识到危险的存在却没有尽到一般注意义务的情形。本案却不同：本案中的危险是突发的，出乎被告的意料，需要的是特殊的注意，已经超出一般注意义务的范围，被告不应为此承担责任。
另外还需特别指出的是：法院没有依据地认定被告负有上述义务的做法是错误的，也是非常危险的。
从抽象模糊的道德权利义务到界定明确的具体权利义务须经过立法机关内各方利益群体的博弈，这个博弈的过程是透明、民主、公正的，是权利义务正当性的依据。我国没有判例法传统，法官没有立法权，如果没有经过民主立法的过程，没有民众对利益冲突的权衡、对价值冲突的比较，法官只是凭一己之见根据案情需要设定法律没有明确规定的权利义务的做法是没有依据、没有正当性的。而且这样将义务扩大化的做法会使权利义务失衡，义务人不信服，造成社会生活的混乱。法定权利义务是自由的范围，随意设定权利义务的做法只能会侵犯公民的自由，践踏公民的权利，导向的是人治而不是法治。
2、有人认为应按公平责任理论处理：本案为一般侵权赔偿纠纷，自然不能适用属于法律有特别规定的无过错责任原则；因原告不能证明被告有过错，法院庭审也未能查清原告的过错情况，所以也不适用过错归责原则，这样被告不承担民事责任，而被告也是没有过错的，却要自己承担全部损失，显然有失公平，违背立法原意。根据《民法通则》第一百三十二条“当事人对造成损害都没有过错的，可以根据实际情况，由当事人分担民事责任”的规定，可适用公平责任原则。公平责任作为任何一方当事人都不应当承担民事责任的情况下的一种平衡责任，既利于法官审案，又能平衡双方民事责任。
但我们认为适用公平责任有如下缺陷：〈1〉本案只是推定的双方无过错，不是真正的双方无过错。事实上很可能是一方有过错，只是不能被查清和证明，这种推定显然对一方来说是放纵，而对另一方来说，则是不公平的，既不能使本人服判息诉，也不利于提高本人和相关人的法律意识；〈2〉本案无法排除被告负有“防止和谨慎注意有害于其人身安全的义务”。原告作为一个心智健全的成年人，知道（或应该知道）将柴油直接倒入火中的后果，却在当时的环境下没有尽到正常的、习惯的，能为常人所接受的一般注意义务，是有一定过错的。而公平责任要求双方须无过错，此时适用公平责任显然不合适。〈3〉公平责任一直争议不断，虽然法律已作出了明确规定，但笔者认为，能用其他理论解决的，尽量不要用公平责任理论。理论上对公平责任最尖锐的批评是其没有责任却仍要承担责任的逻辑矛盾（*尾注⑴）和它实质上是社会救济体系（如社会保障体系和保险体系等）不完善状态下一种劫富济贫的无奈衡平，所以公平责任要慎用。（*尾注⑵）
3、我们认为该用无因管理理论处理：
原告帮被告之子生炉子的行为构成无因管理，原告因无因管理造成的损失，原告应予以赔偿，但考虑到原告也有一定过错，因此可适当减轻被告的责任。
依据《民法通则》第93条的规定，无因管理成立要件主要有以下三项：管理他人事务；有为他人利益的意思；无法律上的原因。原告帮助生炉子的行为符合上述三要件，构成无因管理，因此受到的损失，根据《意见》第132条“民法通则第九十三条规定的管理人或者服务人可以要求受益人偿付的必要费用，包括在管理或者服务活动中直接支出的费用，以及在该活动中受到的实际损失”的规定，被告应赔偿原告损失。同时，原告也有一定的过错，可以适当减轻被告的责任。
这里需要指出的是，比较《意见》第142条及《意见》第157条与《民法通则》第93条的规定时，笔者发现，公平责任理论与无因管理理论有时是重叠的，公平责任中会出现因有无因管理关系而适用的情形，无因管理之债中也蕴涵着公平的原则。但二者还是有所差别：（1）就适用条件而言，公平责任只有在双方都没有过错的情况下才能适用，而在无因管理理论则没有这们的要求。无因管理中可能双方都没有过错，也可能双方都存有过错或仅其中一方有过错。本人过错并不影响无因管理关系的成立，而管理人过错只是减轻本人责任的理由，同样不影响无因管理理论的运用。（2）就性质而言，公平责任在理论上被界定为侵权责任，导向侵权行为之债，而无因管理则导向无因管理之债，两者分属不同的两大债理论。
鉴于公平责任与无因管理理论不同却有重叠之处，所以在实践中我们一定要仔细区别、鉴别使用。当遇到同时都能适用的情况时，笔者认为最好优先适用无因管理理论，因为无因管理之债不但体现了公平的精神，同时也为人们提供了为什么要承担债务的具体理由，而公平责任本身并没有摆脱没有责任却要承担责任的矛盾，它能提供的理由就是为了追求公平，这不免太抽象模糊，既不利于法官掌握，也不利于利害关系人接受。

尾注：
（1）从逻辑上看，只有依法对行为完成价值判断——是否有责任之后，才可能依这种判断行为所导致的利益后果予以确定。而从现有案例来看,行为人是没有任何责任的。可见,单纯的责任归属,公平责任原则是有逻辑矛盾的。见米健：《关于“公平”归责原则的思考》，《法学研究》１９９７年第１期，第８页 和 胡磊等著《公平责任原则研究报告》
（2）说到公平责任的运用，这里不烦多说几句。因为法条规定的含糊和笼统，公平责任在实践中是很混乱的，例如“可以根据受益人受益的多少及其经济状况，责令受益人给予适当补偿”“可以责令对方或者受益人给予一定的经济补偿”，这种以人的富有程度为根据确定责任的做法既体现不了公平，也给法官留下了巨大自由裁量空间，提供了问题滋生的土壤。
另外理论和实践中都不应忽视一个重要的公平责任构成要件——原告损失与被告之间应有某种联系并达到某种程度。例如有损害发生的因果关系（《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第155条规定：“因堆放物品倒塌造成他人损害的，如果当事人均无过错，应当根据公平原则酌情处理。”）；有无因管理关系（《意见》第157条规定 ：“当事人对造成损害均无过错，但一方是在为对方的利益或共同利益进行活动的过程中受到损害的，可以责令对方或者受益人给予一定的经济补偿。”）；有紧急避险关系（《意见》第156条规定：“因紧急避险造成他人损失的，如果险情是由自然原因引起，行为人采取的措施又无不当，则行为人不承担民事责任。受害人要求补偿的，可以责令受益人适当补偿。” ）；有亲属关系（《民法通则》第132条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担责任。监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的监护责任。”和《意见》第158条规定，“夫妻离婚后，未成年子女侵害他人权益的，同该子女共同生活的一方应当承担民事责任；如果独立承担民事责任有困难的，可以责令未与该子女共同生活的一方共同承担民事责任。” ）等。
并不相识的甲、乙同走在街上，甲被无法查明的逃逸汽车撞伤要求乙赔偿无论如何也体现不了公平的原则，既然甲、乙之间缺乏一定的联系。