福建省建设厅关于印发《福建省建筑智能化系统工程建设管理暂行规定》的通知

上一篇: 全国总工会、对外经济贸易部、财政部、劳动人事部关于中外合资企业拨交工会经费的工资总额计算问题的通知
下一篇: 地方、部门自有外汇进口钢材审查暂行办法

人民调解组织结构体系初探

□深圳市福田区司法局沙头街道司法所 李志刚


【摘要】 文章从调解组织的效率研究出发，重点探索我国人民调解组织结构的优化整合途径和机制。文章阐述了我国人民调解组织的结构现状，指出了当前我国人民调解组织在结构安排上存在的主要弊端，提出了完善我国人民调解组织结构安排的思路和对策建议。
【关键词】 人民调解 人民调解组织 结构 效率 立法 对策
【作者简介】 李志刚，广东省社会科学院经济学研究生、法学研究生毕业，深圳市福田区沙头街道办事处社会矛盾调解中心驻沙头派出所工作室副组长、人民调解员，湖南省都市职业学院客座教授，中国人民大学人大经济论坛“学者专栏”学者，中共深圳市委办公厅信息处信息员，深圳市专家工作联合会专家，《专家视线》杂志编委，中国作家协会纪实文学研究会会员。2007年初至今，已成功调解各类矛盾纠纷800多宗，其中重大意外事故死亡纠纷4宗、重大群体性劳资纠纷1宗、重大经济纠纷近10宗。研究作品多次在国内外获奖，主要业绩已编入《中国学术大百科全书》专家学者卷、香港《风云》杂志，获“中国知名专家学者”称号。


调解是除诉讼、仲裁之外解决社会矛盾的重要方式和途径，堪称解决社会矛盾的“第三条道路”。在西方发达国家，人们也将调解纳入了ADR制度，甚至有超越诉讼的态势。近年来，党和政府不断解放思想，对调解工作越来越重视。党的十七大要求，将人民调解、司法调解和行政调解有机结合，“最大限度增加社会稳定因素，最大限度减少社会不稳定因素”，促进社会主义和谐社会建设。本文从调解组织[1]的效率研究出发，重点探索我国人民调解组织结构的优化整合途径和机制。
一、人民调解组织的结构现状
从我国现行的法制状况来看，我国的调解机制[2]基本上可以划分为人民调解、专业调解两大类。人民调解是专指人民调解委员会主持下的调解。专业调解是指专业组织主持下的调解，如消费调解、医疗调解等。相应地，调解组织也就可以划分为人民调解组织、专业调解组织两大类。
人民调解组织是我国调解组织中的主要门类，在调处社会矛盾中的作用日益凸现，被人们称为解决矛盾纠纷的“第一道防线”。根据我国民事诉讼法以及国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》，人民调解委员会的性质是调解民间纠纷的群众性组织。目前，我国已建立了人民调解组织90多万个，拥有人民调解员近800万人[3]。据不完全统计，1999年至2007年底的8年间，全国人民调解员调解了各类民间纠纷4000多万件，调解成功率95%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近50万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀25万多件，制止群众性械斗和群体性上访80多万起，先后有万名人民调解员得到各级党委政府的表彰，有效地维护了社会稳定，保障和促进了社会主义市场经济的健康、可持续发展，为改革开放和和谐社会建设作出了积极的贡献[4]。
根据《中华人民共和国民事诉讼法》、国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》以及《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，目前我国的人民调解委员会主要设立在下列部门或单位组织：（1）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会；（2）乡镇、街道；（3）企业事业单位；（4）行业性组织。其中第（1）项是传统的、基本的、狭义的人民调解组织，第（2）、（3）、（4）是广义的、拓延的人民调解组织。另外，近两年来，我国还出现了人民调解组织的新形式：（1）个人调解工作室，如上海等地；（2）合作型调解工作室，如北京4名专家教授建立的合作型调解工作室；（3）街道社会矛盾调解中心，如深圳等地。当前，随着社会矛盾出现的不断复杂化、多样化特征，我国一些地区还开展了多部门联合的调解活动，人民调解组织也呈现出一些新的特征：（1）警民联调，深圳市福田区沙头街道办事处社会矛盾调解中心驻沙头派出所工作室（沙头派出所民调室）主要根据110报警电话配合公安机关试点调解民间纠纷、行政案件的民事部分、轻微刑事案件的附带民事部分，在2007年成功调解了各类矛盾纠纷达1000多宗，调解成功率达98%，取得了较大的社会实效，2007年8月19日在党和国家领导人周永康同志视察沙头派出所期间，得到了中央及各级领导同志的充分肯定；（2）综司联调，李志刚同志、姚达武同志（深圳市福田区香蜜湖街道司法所）于2006年在中共深圳市委办公厅、市政府办公厅《信息快报》率先在全国提出了开展“综司联调”活动的建议，得到了深圳市福田区香蜜湖街道办事处党工委及司法所领导的支持；（3）将人民调解的触角拓伸到消费维权等专业性调解领域，李志刚同志、姚达武同志于2006年在深圳《信息快报》提出了在消费者委员会设立人民调解组织的建议并纳入了李志刚同志、吴爱民同志（深圳市消费者委员会）撰写的《深圳市消费者权益保护条例（建议稿）》、《中国消费者权益保护法修改建议稿》[5]等专家立法建议稿之中，深圳市福田区香蜜湖街道司法所也在是年与深圳市消费者委员会利用全国“12.4”普法宣传日活动的契机率先在全市联合开展了“消法进社区”活动；（4）人民法院与人民调解组织联合开展审前调解、联合调解等，如深圳福田区等。
随着党的十六届四中、六中全会和党的十七大召开，各级党委、政府对人民调解工作越来越高度重视，人民调解组织在社会主义和谐社会建设中的积极作用日益凸现，也越来越蓬勃发展壮大。
二、当前人民调解组织在结构安排上存在的主要弊端
兼顾公平与效率是邓小平理论关于建立与发展社会主义市场经济的重要思想之一，也是我们研究人民调解组织结构安排的重要理论依据。
调解是具有东方民族传统特色的纠纷解决方式，也是具有中国特色的矛盾纠纷解决方式。从历史渊源来看，《东周列国志》提到“义不帝秦”的鲁仲连善于排困解难，笔者以为，他应该可以算作是我国的第一位民间“调解员”了。从中国法制史的角度来看，调解的真正兴起，应该是元末明初。当时在中国广大的乡村，乡绅长老开始利用自己独特的权威性在宗族调解族人之间的家庭、邻里等纠纷，这种方法一直流传到近代。抗日战争时期、解放战争时期，中国共产党肯定了调解的作用，在抗日根据地、革命根据地建立了“马锡武调解方式”，出台了晋察冀边区调解制度等人民调解法规，为革命的统一战线作出了重要贡献。1949年中华人民共和国成立后，特别是改革开放后，我国将人民调解纳入了民事诉讼法范畴并颁布了国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》等行政法规、行政规章，加强了人民调解委员会的制度建设，将人民调解组织建设纳入了法制化的轨道。新时期，中共中央办公厅、国务院办公厅又转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，提出了进一步拓宽人民调解工作领域，巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织的设想。2002年，我国还出台了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件若干规定》等司法解释，将人民调解工作与民事诉讼有效接轨，进一步提高了人民调解组织调解的权威性、合法性和有效性。特别是，党的十六届六中全会首次将人民调解写入了全会文献《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，将全体人民的意志升华为全党的意志，极大地促进了人民调解工作的发展。
从一定角度来说，组织效率与组织的权威性成正相关。人民调解不仅是解决人民内部矛盾、维护社会稳定的“第一道防线”，也是构建社会主义和谐社会的“第一生力军”。提高人民调解效率的关键在于提高人民调解组织和人民调解员权威性。随着社会主义市场经济的发展和改革开放的不断推进，当今社会对人民调解的要求也不再是传统的“乡绅长老”和“婆婆老老”利用个人在群众中的权威性的调解活动了，这是一种低效率的调解活动，而是以法律、政策、社会公德为依托，充分发挥组织的效能和效率，充分发挥组织的权威性的调解活动。
目前，我国人民调解组织在结构安排上存在以下主要弊端：
（1）组织结构性质单一。根据我国现行法律制度的相关规定，人民调解组织的性质是群众性组织，群众对其信赖程度较低，调解的社会权威性较低，因而组织的整体效能和效率较低。在深圳市福田区沙头街道办事处社会矛盾调解中心驻沙头派出所工作室的警民联调工作实践中，我们发现因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁财物等治安案件占全部纠纷调解的70%以上，这些都是已经较为激化的矛盾纠纷，其调处稍有不慎、不及时，极其容易转化为群体性械斗或刑事案件，单靠公安机关难以从根本上解决，而人民调解组织的群众性组织的法律性质也抑制了它配合公安机关解决矛盾冲突的效能和效率，因而新时期迫切要求人民组织的法律性质走向多层次化、多样化的道路。从目前的发展趋势来看，群众对人民调解群众组织仍持怀疑态度，无论大纠纷还是小纠纷，治安案件还是一般民事、经济纠纷，往往选择110报警后调解解决。根据笔者的了解，一些社区工作站一年仅调解民间纠纷十几宗，纠纷难度稍大则难以调解，而我们沙头派出所民调室在警民联调工作中一天就要调解纯粹民间纠纷、行政案件的民事部分纠纷达到十几宗之多，不少纠纷的调处难度较大，如2007年，在街道司法所的指导下，我室成功调处了重大意外事故死亡纠纷3宗、重大群体性劳资纠纷1宗、重大经济纠纷近10宗，无1宗纠纷转化为群众性械斗事件、刑事案件。目前，我室的人员管理由区司法局负责，业务指导由街道司法所负责，日常工作管理由派出所负责。我们依靠公安机关、司法行政机关等两大行政机关的有利地位和权威性，在调解中基本解决了法院诉讼程序普遍存在的“诉累”和“执行难”两大难题。据统计，我室受理的纠纷基本上能在24小时之内完成调解工作，签订的人民调解协议书99%以上都能当场履行，人民调解协议书履行率达100%，提升了人民调解组织的效率，实现了人民调解工作的便利性、快捷性、及时性要求，实现了“即时受理、即时调解、即时化解、即时履行”的民调室总体工作目标，为促进辖区转变社会治安管理形势、维护社会稳定发挥了积极的作用。
（2）调解范围受到较大的局限性。根据我国现行法律制度的相关规定，人民调解组织调解的是民间纠纷，组织效率较低，也不能适应新形势下警民联调等人民调解工作新领域发展的迫切需要。随着社会的发展，新理念、新观点不断呈现，我国采纳了社区矫正的基层司法新思路，联合国也提出了恢复性司法活动的新设想，人们对刑事犯罪的法制理念也从传统的惩罚性思想转变为重新恢复社区安宁的新思想，从传统的以“打击”为主走向以教育引导、“恢复”为主的新趋势，要求通过调解的手段以达到救济受害人、教育犯罪人的目的，化被动为主动，从而稳定社会，实现构建社会主义和谐社会的战略目标。这样，对人民调解组织的工作也提出了新的要求，要求人民调解的理念从传统的“民间纠纷”拓广到“社会矛盾纠纷”，要求人民调解组织的结构安排也不断适应新的社会需求的发展。然而，我国现行法对人民调解组织的调解范围受到较大的局限性，不利于人民调解工作的远景发展，难以实现“最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的奋斗目标。
（3）人民调解员的工作呈分散化、单兵化作战的局面，难以发挥组织效能和效率。目前，我国战斗在调解第一线的人民调解员基本分散在各乡村、社区，只能调处一般的婚姻家庭、邻里、宅基地等纠纷，降低了人民调解组织的效率，而社会影响较大的群体性纠纷、群体性上访事件、突发性事件仍然需要由司法所利用其行政部门的有利地位和权威性来调处解决。笔者从深圳有的司法所了解到，他们平均每天都要受理矛盾纠纷1宗以上，对于这些纠纷，基层人民调解员都难以完成调解任务，而司法所目前编制仅为3人，还要办理其他重要工作任务，如普法宣传、指导人民调解工作、刑释解教人员安置帮教、社区矫正、法律服务等，因而从一定程度上牵掣了基层司法所的工作力量。
（4）不利于建立多层次化的人民调解工作机制。随着社会的发展，社会矛盾日益呈现复杂化、多层次化、多样化的趋势，要求人民调解组织也根据纠纷的多层次而采取多样化的性质，而我国现行的人民调解组织结构安排由于其属于群众性组织性质，结构单一，效率较低，因而难以适应解决群体性、专业性、应急性、社会影响性较大的矛盾纠纷以及群体性上访事件的迫切需要。
三、完善人民调解组织结构安排的思路和对策建议
现阶段，我国仍然处于并将长期处于社会主义初期阶段，人民内部矛盾凸显，社会治安形势有待进一步好转，特别是随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，人民内部矛盾呈现出诉求复杂化、表现激烈化、相互关联化、化解难度大等新特征，它涉及群众根本利益，影响社会和谐稳定。人民调解制度是中国特色社会主义法律制度的重要组成部分，在构建社会主义和谐社会中有着不可替代的作用。积极预防和有效化解社会矛盾，是新形势下人民调解工作面临的繁重任务。笔者认为，完善我国人民调解制度，首先要完善人民调解组织的结构安排问题。
（一）建立多层次化、多样化的人民调解组织结构体系
我国目前亟待开展人民调解组织结构优化调整，转变单一组织结构性质的状况，提升人民调解组织的权威性，提升人民调解组织的效率，促进社会矛盾的快速、有效解决。
笔者认为，我们应该进一步解放思想，根据矛盾纠纷的复杂化、关联化程度，建立多层次化、多样化的人民调解组织结构。总的思路和设想是，采取事业单位与群众性组织并存、一般与专业相结合、鼓励专家学者和律师参与人民调解工作的原则设立人民调解组织：（1）保持现行的人民调解委员会设立机制或框架结构不变，其仍然属于群众性组织，主要调处案情简单、涉及人数较少、涉及金额较小的民间纠纷；（2）发动社会力量“办调解”，发挥专家学者、离退休老法官、老检察官和律师等法律工作者的主观能动作用，鼓励其建立合伙制人民调解服务所（社）开展人民调解工作，鼓励社会学工作者、心理咨询师发挥专长参与人民调解工作，在条件具备的适当时期，可以引导合伙制人民调解服务所（社）走向法律服务、商业调解的道路；（3）拓宽人民调解组织建设领域，将人民调解工作的触角拓伸到消费维权、交通运输、劳动保障、物业管理、房地产等专业性较强的工作领域；（4）在市辖区、不辖区的市、县司法局统一建立社会矛盾调解中心，集中优势兵力，发挥技术特长，主要调处案情复杂程度较高、涉及人数较多、涉及金额较大的社会矛盾纠纷；（5）司法局社会矛盾调解中心应属于司法行政机关的直属事业单位，下设重大社会矛盾纠纷应急分队和人民调解工作站（室），配备专用车辆、电脑、传真机、复印机等设施；（6）重大社会矛盾纠纷应急分队主要调处大案要案，调处社会影响较大的群体性纠纷、群体性上访事件和突发性事件等重大社会矛盾纠纷，释放基层司法所的工作力量，使其从日益繁重的具体纠纷调处工作中解放出来，缓解工作任务较重与工作人员较少的矛盾，以便将工作重心转向对人民调解组织工作的日常指导，努力行使好普法宣传、社区矫正、刑释解教人员安置帮教、法律服务等基层司法行政职能；（7）人民调解工作站（室）是司法局社会矛盾调解中心设立在派出所、消费者协会（委员会）、交警队、工商所、房屋租赁管理所的派出工作机构，主要调处专业性较强的社会矛盾纠纷，释放政府专业职能工作部门的工作力量，使其工作重心转向行政执法工作，提高依法行政的能力和效率。这样，我国就可以逐步形成“社会矛盾调解中心—人民调解委员会—合伙制人民调解服务所（社）”的三级人民调解组织结构模式，形成多层次化、多样化的人民调解组织结构发展方向。
笔者之所以提出建立社会矛盾调解中心的设想，并强调其属于事业单位性质，主要目的在于转变现行人民调解组织结构安排中存在的组织效率较低、权威性较低的状况，不断提升人民调解组织的社会权威性和组织效率，及时、有效、高效地解决新时期社会矛盾纠纷日益诉求复杂化、表现激烈化、相互关联化、化解难度大的不良趋势。
二、加快人民调解立法建设步伐，推进人民调解组织结构的优化调整、整合
我国虽然制定了民事诉讼法、国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件若干规定》等相关法律、行政法规、行政规章、司法解释，但仍然比较零散，缺乏一部系统的指导人民调解工作的基本法，不能适应新时期人民调解发展形势的需要，在一定程度上阻碍了人民调解工作快速发展。笔者曾在2007年撰写了《关于制定〈人民调解法〉的建议》，委托马志国代表在两会期间转交全国人大常委会。我们应该很高兴地看到，国务院已正式将《人民调解法》列入了立法计划，中华全国人民调解员协会也提交了《中华人民共和国人民调解法草案》（专家建议稿），这将极大地推进我国人民调解工作的立法进程。
笔者认为，我国的人民调解法可以采取以下的立法框架结构：第一章，总则；第二章，人民调解组织；第三章，人民调解员；第四章，纠纷当事人的权利和义务；第五章，社会矛盾纠纷排查制度；第六章，人民调解工作纪律和人民调解庭纪律；第七章，社会矛盾纠纷的受理；第八章，人民调解协议及其履行和执行；第九章，对人民调解工作的指导；第十章，人民调解与行政调处、司法调解的衔接；第十一章，人民调解与法院诉讼的衔接；第十二章，附则。
在人民调解的组织立法和程序立法上，笔者建议：
（1）拓展纠纷的外延。将人民调解组织调解的纠纷范围从传统的“民间纠纷”拓宽到“社会矛盾纠纷”。
（2）优化人民调解组织结构。建立“社会矛盾调解中心—人民调解委员会—合伙制人民调解服务所（社）”的三级人民调解组织结构模式，以逐步形成多层次化、多样化的人民调解组织结构安排发展方向。
（3）建立国家财政预算扶持与地方财政预算支持相结合制度。对人民调解组织的财政支持应当按照“地方财政预算为主，国家财政预算为辅，收益单位适当补充”的原则，以保障人民调解工作的顺利开展。
（4）建立全国统一的人民调解员资格考试制度和后续教育制度。司法部统一命题考试、统一颁发人民调解员资格证书。为减轻法律工作者的考试负担，人民调解员资格考试应当与国家法律服务工作人员的资格考试相互通用，人民调解员可以参加法律服务所的工作。
（5）建立审前裁前人民调解制度。对于人民法院已经受理的民事案件或者仲裁委员会已经受理的案件，当事人双方在审理前或者仲裁前愿意按照人民调解解决的，人民法院或者仲裁委员会可以委托相应的社会矛盾调解中心调解处理。其人民调解协议书与人民法院或者仲裁委员会调解书具有同等的法律效力。
（6）建立先期人民调解制度。人民法院对于应当按照简易诉讼程序审理的案件，应当告知当事人先到相应的社会矛盾调解中心调解处理。其人民调解协议书与人民法院调解书应当具有同等的法律效力。
（7）建立适用简易民事诉讼程序原则。对于当事人持人民调解协议书就原纠纷向人民法院起诉的，人民法院应当按照简易诉讼程序审理，以减少诉讼时间和诉讼成本。此种情况，人民法院应当不再启动法庭内调解程序。
（8）建立人民调解协议书的执行程序。一是针对有金钱履行义务的人民调解协议书，建立支付令制度。二是针对公证机构赋予了强制执行效力的人民调解协议书，可以向人民法院申请强制执行。
三、建立长效、科学的人民调解教育机制，促进人民调解组织的专业化、职业化、科学化、规范化建设
搞好人民调解组织的专业化、职业化、科学化、规范化建设，首先就在于建立长效、科学的人民调解教育机制：
（1）加强人民调解专业建设。目前，由于我国的高等教育体系中尚没有建立起人民调解专业，因而人民调解员的知识面十分的零碎，导致调解的效率低下，在一定程度上阻碍了人民调解向专业化、职业化方向发展。笔者建议，我国可以在政法类大学和重点大学的法学院率先开展人民调解的专业教育，培养一批系统掌握人民调解知识的研究生、本科生、大专生，使人民调解工作能够实现新陈代谢，理论联系实际，增强人民调解员队伍的整体素质和水平，促进人民调解组织的专业化、职业化、科学化、规范化建设。
（2）加强人民调解教师队伍的建设。教育行政机关应当逐步将人民调解纳入普通高等学校和成人教育体系教学课程，成为教育系统基本课程的组成部分，编写相关教育大纲和成人教育大纲，建立专门的人民调解教育师资队伍，开展人民调解工作的理论研究，组织力量编写、出版与人民调解教育相关的教材和刊物。同时，我们还与社区法制学校相结合，建立人民调解教育基地，邀请优秀调解员讲授人民调解实践经验和课程，总结和推广成功优秀人民调解员的经验做法，发挥广大教师和学生的辐射带动作用，学用并举，促进人民调解事业蓬勃发展。
（3）在社会工作专业增加人民调解的学习科目。调解也是社会工作者的一项基本技能。社会工作专业学生的毕业后一般会从事社工、社区管理等工作，工作中必然会触及到社会矛盾，因而对社会工作专业的学生教授一点调解知识，对其将来的工作成长有一定的帮助和促进作用。
（4）加强人民调解教材体系建设。各级教育机构和司法行政机关要加强人民调解教材体系建设。人民调解教材体系主要可分为七类：一是调解类，主要包括调解学、人民调解概论、谈判学、口才学等；二是政治类，主要包括政治学、中共党史、政策学等；三是哲学类，主要包括中国哲学史、伦理学、普通逻辑学等；四是法律类，主要包括法理学、中国法律思想史、中国法制史、中国民法史、宪法学、民法学、诉讼法学、行政法学、劳动法学、证据法学、国际私法、经济法学、消费者法学、房地产法学等；五是心理学类，主要包括普通心理学、发展心理学、社会心理学、咨询心理学、法律心理学（或司法心理学）、调解心理学等；六是社会学类，主要包括社会学、社会工作、社区管理等；七是选修类，如法医学、西方经济学、政治经济学、企业管理、行政管理、治安管理、产品质量法、立法学、法律逻辑学、物业管理、档案管理等。有些科目的教材可以使用现行教材；有些科目的教材，可能需要研究、重编，如调解学、调解心理学、人民调解概论、谈判学等。
科学发展观要求构建以人为本、全面协调的社会主义和谐社会。人民调解组织是促进和谐社会建设的主要力量之一。我们应当加强社会主义法治理念教育和人民调解立法建设，加强人民调解组织建设，加强人民调解组织的专业化、职业化、科学化、规范化建设，不断促进人民调解事业上新台阶，为中国成功举办奥运会营造平安、稳定、祥和的社会和谐氛围。
吉林省人大常委会


吉林省自然保护区条例
吉林省人大常委会


（1997年5月18日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过 1997年5月30日公布施行）

条例
第一条 为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，根据《中华人民共和国自然保护区条例》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
第三条 凡在本省行政区域内的各级、各类自然保护区的设立、建设、保护和管理，均须遵守本条例。
本条例所称各级自然保护区是指国家级、省级、市级和县级自然保护区。
本条例所称各类自然保护区是指自然生态系统类、野生生物类和自然遗迹类自然保护区。
第四条 自然保护区的规划、建设和管理，必须按照可持续发展的方针，坚持保护为主、开发利用服从保护的原则。
第五条 县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导，采取积极措施保证自然保护区的保护和管理工作正常进行。
县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责本行政区域内自然保护区的综合管理。其职责是：拟定自然保护区的总体发展规划；组织、协调设立自然保护区的评审工作；对自然保护区管理工作依法行使监督检查职能。
县级以上人民政府的林业、农业、水利、地矿、牧业等有关行政主管部门，分别负责所主管自然保护区的保护和管理工作。
县级以上人民政府有关自然保护区的行政主管部门，应当根据需要在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，具体负责自然保护区的保护和管理工作。自然保护区管理机构应服从其行政主管部门的领导和环境保护行政主管部门的综合管理。
县级以上人民政府环境保护行政主管部门和有关自然保护区行政主管部门应依据各自职责相互配合，依法做好自然保护区的保护和管理工作。
第六条 省环境保护行政主管部门应会同林业、农业、水利、地矿、牧业等有关自然保护区的行政主管部门，在对全省自然环境和自然资源综合评价的基础上，编制全省自然保护区总体发展规划，经省计划部门综合平衡后，报省人民政府批准实施。
自然保护区总体发展规划应纳入本省国民经济和社会发展计划。
第七条 自然保护区的行政主管部门应依据全省自然保护区总体发展规划和区域环境影响评价意见，编制各自然保护区的建设规划。自然保护区的建设规划经同级环境保护行政主管部门同意后，报同级人民政府批准，并纳入本级人民政府和部门的投资计划。
第八条 凡符合国家规定建立自然保护区条件和标准的自然区域，应当建立自然保护区。
建立省级自然保护区，由市（州）、县人民政府或者省有关自然保护区行政主管部门，向省人民政府申报；建立市、县级自然保护区，由市（州）、县人民政府按规定程序，向省人民政府申报。
申请建立自然保护区的人民政府或者行政主管部门，应填报由省环境保护行政主管部门统一印制的《建立自然保护区申报书》，并附有关文件、资料，交省自然保护区评审委员会进行评审。省环境保护行政主管部门根据评审结论进行协调，提出审批建议，报省人民政府批准，并报国务
院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案。
第九条 省自然保护区评审委员会由省环境保护、林业、农业、水利、地矿、牧业等有关部门和专家组成，负责建立省级以下自然保护区的评审和拟建国家级自然保护区的评议工作。评审应按国家规定的建立自然保护区的申报审批程序、条件、标准以及建设规范进行。评审委员会日常
工作由省环境保护行政主管部门承担。
第十条 省级、市级、县级自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应经省人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案。
第十一条 国家级自然保护区的设立、撤销和调整等，按国家有关规定执行。
第十二条 经批准设立的自然保护区可以划为核心区、缓冲区和实验区。
批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区外围划定一定面积的外围保护地带。
第十三条 自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的主要分布地应当划为核心区。核心区禁止任何单位和个人进入。确因科学研究需要进入自然保护区核心区从事科学研究观测、调查活动的，必须事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，经省有关
自然保护区行政主管部门批准，其中进入国家级自然保护区核心区，须报国务院有关自然保护区行政主管部门批准。
第十四条 在自然保护区的缓冲区内禁止开展旅游和生产经营活动。因教学科研需要进入自然保护区的缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的，应事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，经自然保护区管理机构批准后，方可进入。
从事前款活动的单位和个人，应当将其活动成果的副本提交自然保护区管理机构。
第十五条 在自然保护区的实验区内，可以从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。
在自然保护区的实验区内开展参观、旅游活动，必须由自然保护区管理机构依照自然保护区建设规划制定方案，经批准后方可实施。国家级自然保护区的参观、旅游方案，由省有关自然保护区行政主管部门审核后，报省人民政府或国务院有关自然保护区行政主管部门批准。省级、市级
、县级自然保护区的参观旅游方案由自然保护区管理机构提出，报省有关自然保护区行政主管部门批准。
进入自然保护区实验区进行参观、旅游的人员，应按指定的线路进入，并服从自然保护区管理机构的统一管理。
第十六条 在自然保护区的核心区和缓冲区内不得建设与保护方向不一致的任何设施。
在自然保护区的实验区和外围保护地带不得建设污染环境、破坏自然资源或者自然景观的生产设施；建设其他项目，建设单位必须按照自然保护区建设规划和经批准的年度建设计划，严格执行国家和省有关建设项目环境保护管理的规定，认真履行环境保护审批手续。
国家级、省级自然保护区及其外围保护地带的建设项目环境影响报告书（表），由省环境保护行政主管部门负责审批。市级、县级自然保护区及其外围保护地带建设项目的环境影响报告书（表），由同级环境保护行政主管部门负责审批，并报省环境保护行政主管部门备案。
在自然保护区实验区及其外围保护地带的新建项目，履行环境保护审批手续后，由该自然保护区的行政主管部门报同级人民政府审批。
第十七条 自然保护区内原有的耕地、林地等所有权和使用权不变。改变用途时，应事先征求环境保护行政主管部门及有关自然保护区行政主管部门的意见，由县级以上人民政府依照《土地法》、《森林法》办理审批手续。
自然保护区内的国有荒山、荒地未确定土地使用权的，其土地使用权划归自然保护区，并由县级以上人民政府土地行政主管部门办理土地使用权划拨和登记手续。
第十八条 自然保护区内禁止砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。法律、法规另有规定的除外。
任何单位和个人，不得移动和破坏自然保护区界限标志、宣传标牌和各种设施。
第十九条 自然保护区管理机构在实验区内结合科学研究、环境与资源的恢复和治理等示范工程项目，开展的以资源增值、生态环境向良性循环转化的种植、养殖等经营活动，其所得收入用于自然保护区的保护和管理。
第二十条 违反本条例的规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下罚款：
（一）未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；
（二）经批准在自然保护区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，在活动结束后不向自然保护区管理机构提交成果副本的；
（三）擅自移动或者破坏自然保护区界标的。
第二十一条 违反本条例规定有下列行为之一的，除依照有关法律、行政法规规定给予处罚外，由县级以上人民政府的有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收其违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的
，可处以300元以上10000元以下罚款：
（一）放牧、采药、开垦、烧荒、采石、挖沙的；
（二）砍伐林木、狩猎、捕捞、开矿的。
第二十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按以下规定处罚：
（一）在自然保护区及外围保护地带擅自进行项目建设的，责令其停止违法行为，限期拆除，恢复原状，并按国家有关规定给予处罚；
（二）自然保护区内及其外围保护地带的建设项目，其环境污染防治设施未建成或未达到国家要求即投入生产或使用的，由审批该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令其停止生产或使用，可以并处10000元以上100000元以下罚款；
（三）对已建成的生产设施和其他建设项目其污染物排放超过国家和省规定排放标准的，应当限期治理，逾期未完成治理任务的，除按有关规定加收超标准排污费外，可根据情节的轻重处10000元以上100000元以下罚款，或者由作出限期治理决定的人民政府责令其停业、关
闭。
第二十三条 自然保护区管理机构违反本条例规定，拒绝环境保护行政主管部门或有关自然保护区行政主管部门的监督检查，或者在检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或有关自然保护区行政主管部门责令其改正，并根据情节处300元以上3000元以下
罚款。
第二十四条 自然保护区管理机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令其改正；对直接责任人员，由所在单位或者上级机关给予行政处分：
（一）未经批准在自然保护区开展参观、旅游活动，或者开设与保护方向不一致的旅游活动，或不按批准方案开展旅游活动的；
（二）在自然保护区内不按批准规划建设各类设施，或者不按照国家和地方有关法律、法规管理自然保护区的；
（三）在自然保护区从事其他活动，给自然资源和自然环境造成破坏的。
第二十五条 妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；情节严重并构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起行政诉讼。
当事人对行政处罚决定在法定期限内不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以依法申请人民法院强制执行。
第二十七条 对违反本条例规定，造成自然保护区重大环境污染事故或资源破坏，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他主要责任人依法追究其刑事责任。
第二十八条 自然保护区管理人员滥用职权、玩忽职守，徇私舞弊，应由其所在单位和上级机关给予行政处分；构成犯罪的，应依法追究其刑事责任。
第二十九条 本条例自公布之日起施行。凡本省过去有关规定与本条例有抵触的，按本条例执行。



1997年5月30日