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公安部


公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知
1999年6月10日，中华人民共和国公安部


各省、自治区、直辖市公安厅、局：
在公安机关普遍实行警务公开，是贯彻落实党的十五大精神，进一步发展社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家的需要，也是加强公安队伍建设的一项重要举措。同时，也便于人民群众和社会各界对公安工作实施监督，促进公安机关严格、公正执法，保障和维护人民群众合法权益不受侵犯。为此，公安部决定，在实行多年的“两公开一监督”等警务公开形式的基础上，依照《人民警察法》第四十四条的规定，在全国公安机关普遍实行警务公开制度。现将有关事项通知如下：
一、警务公开的主要内容
公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律法规规定不能公开的事项外，都要予以公开。公开的内容包括：
（一）执法依据和制度、程序
1、公安机关的性质、任务、职责和权限；
2、人民警察的职责、权利和义务；
3、公安机关和人民警察执法活动的原则、执法依据、办案程序、执法制度、工作制度和要求；
4、公安机关受理举报、控告、申诉、行政复议、国家赔偿等的制度规范。
（二）刑事执法
1、公安机关管辖刑事案件的范围、执法职权、办案程序和立案标准；
2、犯罪嫌疑人、被害人、证人、鉴定人、翻译人员依法享有的权利和义务；
3、律师在侦查阶段参与刑事诉讼的权利、义务。
（三）行政执法
1、公安机关行政执法的范围和职权；
2、办理户口、居民身份证、车辆牌证和机动车驾驶证、边境通行证和出入境证件等有关制度、程序、时限、收费依据、收费标准、投诉方式；
3、治安处罚、交通违章处罚、交通事故处理、消防监督管理中当事人依法享有的权利；
4、公安机关依法适用公开听证的程序、要求。
（四）警务工作纪律
1、公安机关和人民警察的执法、管理、服务的纪律规范、要求；
2、对公安机关和人民警察违法违纪行为进行举报、控告的途径、方法等。
二、警务公开的形式和办法
（一）通过报刊、电台、电视台等新闻媒介和其他现代化信息传播手段公布；
（二）在公共场所和对外办公的场所设置公示栏、牌匾，或印发“警务公开手册”等形式公布警务公开的内容，向社会各界广泛宣传公安机关的性质、任务和职权，宣传有关公安工作和队伍建设的法律、法规和规章、制度；
（三）公安机关基层单位要将群众常办事项所需手续、程序、时限等印成“警民联系卡”、“便民卡”或“明白卡”，还可以通过邮电部门设立电话查询服务，有条件的地方可在对外办公的场所，设立电脑触摸屏，方便群众查询和办事；
（四）看守所、收容教育所、治安拘留所、强制戒毒所等监管场所要将被监管对象依法享有的权利和义务以及生活卫生管理制度等张榜公布；
（五）通过口头告知的办法，使到公安机关办事的社会各界群众及时了解办事程序和要求，使被传唤对象或犯罪嫌疑人知道依法享有的权利。
三、警务公开工作的组织领导
公安部各业务部门和各级公安机关及其各警种、各部门都要按照本通知的要求，结合本地区、本部门业务工作实际，制定警务公开的具体实施办法，于今年十月一日前予以公开。各级公安机关的警务公开工作由本级公安机关的行政首长负责组织实施，行政副职对其分管部门、警种的警务公开工作负分管责任，各警种、各部门警务公开工作由各警种、各部门的主要负责人直接领导组织实施。各级公安机关及其警种、部门要指定专人对近几年来制定的警务公开规定和制度进行认真清理，按本通知的要求，进一步修改、补充、完善；目前没有制定这方面制度和规定的单位要抓紧制定，及时公开。
四、警务公开工作的监督检查
各级公安机关要加强对警务公开的监督检查，要建立、完善新闻发言人制度，定期不定期地召开新闻发布会或情况通报会，向社会公布、通报警务公开工作、队伍建设、社会治安状况和有影响的重大刑事案件侦破等情况。要公布举报电话，设置举报信箱，认真受理群众的检举、控告，并将结果及时向群众反馈。要建立警务公开工作群众评议制度，每年一至三次，请人大代表、政协委员、特邀监督员及社会各界和群众代表评议警务公开工作。对评议中收集的意见和建议，要责成有关部门研究、整改并限期作出答复。上级公安机关要加强对下级公安机关警务公开工作的检查和指导。各级公安机关纪检、监察、督察、政工、法制等职能部门，对警务公开的情况，要定期进行督促检查，发现问题及时解决，对违反警务公开有关规定，情节严重的，要依照有关规定严肃处理。
各地接此通知后，请结合实际认真贯彻执行，并不断总结经验，充实警务公开的内容，完善警务公开制度。执行中遇到的问题要及时报部。


诉讼时效探析

宋君


　　诉讼时效，又称消灭时效，指在法定期间内，权利人不行使权利，则产生相应的法律后果的制度。《民法通则》第135条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为两年，法律另有规定的除外。”本文就“诉讼时效”应为当事人“抗辩权”的法律理论进行探析。
　　目前，理论界以及司法实务界通说认为，诉讼时效期间届满，所产生的法律后果是：权利人请求人民法院保护的胜诉权消灭。如，“诉讼时效，是指权利人不行使权利的事实状态，持续经过法定期间届满，丧失其请求法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利的时效制度。诉讼时效届满只丧失了权利人的胜诉权，并未丧失其实体民事权利，也没有丧失程序意义上的诉权。” 诉讼时效期间届满后，权利人丧失请求人民法院依自己的主张而作出判决的胜诉权，失去的是国家强制力的保护，是公力救济。更确切地说，罹于诉讼时效的后果，是权利的国家强制执行力消灭。但是，我们发现上述说法在理论上存在着缺陷，对于诉讼时效制度实际运行中的许多问题并不能提供合理的解释。
　　一、诉讼时效届满胜诉权消灭说
　　第一，实践中，虽然不排除在诉讼时效届满后，权利人仍然起诉至法院，而义务人亦以诉讼时效届满，胜诉权消灭为由进行抗辩，拒绝履行债务。然而，实际生活中，更多的是，诉讼时效届满后，当权利人要求义务人履行债务时，义务人直接以时效对抗权利人，权利人因此也就不再向义务人主张权利，这其间根本无需牵涉到诉请法院判决的问题。而按照诉讼时效届满胜诉权消灭说，胜诉权是一种“程序意义上的权利”，是一种权利人请求法院的“诉权”。“诉权是程序权利。所谓程序权利，表现为，诉权只能在诉讼程序上行使。诉权只能向行使国家审判权的法院提出，而法院行使审判权以与诉权结合发动诉讼程序的机制，除了在诉讼程序上运行外，不能有其他。换一个角度说，诉权不能任意向不确定的对象提出，而只能向特定的能够操作诉讼程序的法院提出。” 如此，我们便可以看出理论上的学说与现实生活之间的一种背离。按照诉讼时效届满胜诉权消灭说，在诉讼程序中，由于权利人请求法院予以强制保护其权利的胜诉权消灭，故其请求义务人履行义务的请求不能实现。但是，就权利人直接要求义务人履行义务而言，由于其“实体意义上的权利”仍然存在，故义务人并没有不履行义务的正当性，理论上仍然应当履行自己的义务。可是，实践中，一般情况下，多是权利人直接向义务人主张权利，义务人也直接以诉讼时效届满为由予以拒绝，而对于诉讼时效确已届满的权利，权利人一般也不会再诉至法院，徒增烦扰。那么，我们是不是应当因为义务人并没有在诉讼程序中主张诉讼时效届满，权利人胜诉权消灭，因而就否认这种社会通行做法的实际效力呢？我们认为，法律的作用在于认同社会通行的观念、做法，而非强求社会屈从于法律的规定。因此，如果认为社会上通行的这种当事人之间直接主张诉讼时效届满的情形是无效的，而必须将这一事实交由法院作出判断，那将是一种画蛇添足、削足适履的做法，是与法律的基本立法精神相违背的。
　　第二，关于诉讼时效届满是否可由法院主动援引的问题，过去，我们学术界曾经认为应当允许法院主动地援引，而不限于当事人的自我主张。但是，现在，学术界普遍认为，“法庭不待当事人主张而主动适用诉讼时效，违背民法时效制度的本质和市场经济的要求，不利于人民和企业合法权益的保护。” 这种观点也已经日益为实务界所接受。所以，社科院法学所民法典建议稿第191条、中国人民大学民商事基地民法典建议稿第148条均规定，时效必须由当事人自行主张，法院或仲裁机构不得主动适用。
　　然而，根据“胜诉权消灭说”，胜诉权是权利人请求法院判决其胜诉，法院据以给予权利人的利益以强制保护的权利。如此，胜诉权的有无直接决定法院应否判决权利人胜诉。既然胜诉权在决定法院判决的内容方面具有如此巨大的作用，是权利人应否获得法律强制保护的基础，那么，为什么不允许法院主动地对权利人的这一权利是否存在进行审查呢？请求法院给予强制保护的权利是否存在，这是一个客观存在的事实，有即应获得胜诉的判决，无即应获得败诉的判决。法院的判决应当以客观的权利事实状态为依据，而不应当因为当事人是否有主张而有所改变。更何况，依“胜诉权消灭说”，胜诉权是权利人请求法院给予强制力保护的权利基础，所以，法院更应当有权力和职责主动地查明权利人权原的实况，而非消极地受制于当事人是否主张时效利益。由此，我们可以看出，“胜诉权消灭说”在逻辑上的不严谨以及和现实生活状况的脱节。按照逻辑推演，此说允许法院主动地援引时效期间，然诉讼时效制度运行的实况却是不允许法院主动地援引，而必须受制于当事人的自由主张。
　　二、诉讼时效届满抗辩权发生说
　　这种观点实际上也是各国立法中所持的观点。如德国民法典（2002年版）第214条第1款规定：“在消灭时效完成之后，债务人有权拒绝给付”。台湾民法典第 144 条第1款规定，“时效完成后，债务人得拒绝给付。”依此立法例，在诉讼时效完成以后，债务人产生对抗债权人的抗辩权，可以以此对抗债权人请求履行债务的请求权。“抗辩权发生说”认为，诉讼时效届满，对于权利人的权利而言，并不产生任何影响，不存在所谓的“胜诉权”消灭之说。但是，对于义务人而言，这时因为诉讼时效的届满而使其获得了一种对抗权利人请求权的抗辩权。这是一种永久性的抗辩权，虽然权利人的请求权并未因诉讼时效届满而发生任何变化，但是，由于义务人抗辩权的取得，使其请求权将再也不能够实现。此项抗辩权成为阻止权利人权利实现的“终结者”。当然，抗辩权属于权利的一种，权利是否行使属于权利人自由行为的范畴。因此，如果义务人行使了因诉讼时效届满而产生的抗辩权，权利人的权利将因此而不能实现；如果义务人没有行使此项抗辩权，则在权利人向义务人主张权利时，义务人仍然应当履行自己的义务，否则，即为违法。“抗辩权发生说”简单而又清晰地用请求权与抗辩权之间的对抗关系解释了诉讼时效届满以后的权利人与义务人之间的权利义务状况，而且，此理论可以圆满地解释诉讼时效制度运行中的种种实际问题。我们就前面所述诉讼时效届满胜诉权消灭说不能合理解释的两个问题分述如下：
　　第一，关于实践中当事人自行主张适用诉讼时效的合法性问题。因为诉讼时效届满是使义务人发生抗辩权，而抗辩权是义务人所享有的一种民事权利，所以，义务人自然可以在法庭外，在权利人直接向其主张权利时予以援引，以此对抗权利人的请求权。权利人在义务人援引抗辩权之后，知道，即便诉诸法院，也会因为义务人继续行使抗辩权而使其权利无法实现，故也就不会再起诉至法院了。这样，诉讼时效制度的功效就在当事人自行主张权利的自治空间内得到了实现。当然，如果权利人起诉至了法院，义务人也可以在法庭上以此项抗辩权对抗权利人的请求权，使权利人的权利不能实现，这也是其享有抗辩权后行使方式的一种。由此可见，诉讼时效届满抗辩权发生说不仅可以解释义务人在法庭上主张时效利益，对抗权利人权利的行为，而且，也可以解释实践中大量出现的当事人之间自行主张诉讼时效利益的社会生活实况，使法律理论与社会现实相统一。对于当事人之间自行引用诉讼时效的效力，各国法律虽没有明文规定，但学说和判例均持肯定的态度。“在我民法（指台湾民法），法院以外之援用，亦应有拘束法院之效力。如债务人于审判外受给付之请求，而为拒绝给付之抗辩，于审判上自得主张其于审判外已为时效之抗辩。依德国民法解释，法院并得以之驳回诉讼之理由。”
　　第二，关于法院应否主动援引诉讼时效的问题。依照诉讼时效届满抗辩权发生说，诉讼时效届满以后，只是使义务人产生对抗权利人的抗辩权，而此抗辩权性质上属于义务人的民事权利。既然为义务人的民事权利，义务人就应当享有行使或不行使的自由。在权利人主张权利时，义务人可以以此项抗辩权对抗权利人的权利，使对方的权利不能实现；同时，义务人也可以出于各种原因不行使这种对于权利人的抗辩，不行使者，则义务人仍然应当履行自己的义务，实现权利人的权利。上述两种情况应当说都是义务人在获得抗辩权之后所享有的自由选择，都是法律所允许的。因此，在这种情况下，即便权利人诉至了法院，法院也不能代替义务人作出是否适用诉讼时效的决定，因为决定是否主张诉讼时效，是否行使抗辩权是义务人的权利和自由，法院也不能越俎代庖，替义务人作出选择。所以，从诉讼时效届满产生私权性质的抗辩权出发，我们可以完全合理地推导出诉讼时效利益“只能由当事人自行主张，而不能由法院主动援引”的结论。也正是基于这一理论，各国立法均明确规定时效利益应当由当事人自行援引，不允许法院主动适用。如意大利民法典第2938条规定，“法官不得依职权提起没有主张的时效。”日本民法典第145条规定，“除非当事人援用时效，法院不得根据时效进行裁判。” 在论证了“抗辩权发生说”的诸多优势以后，我们发现，在我国学术界也已经越来越多的学者否定了“胜诉权消灭说”，而转而接受了“抗辩权发生说”。龙卫球先生认为，“我国《民法通则》第135条推论的诉讼时效的效果，应理解为：诉讼时效完成，只是使义务人取得拒绝履行抗辩权。请求权人仍然可以起诉，如果义务人主张时效抗辩，其起诉不予保护，如果义务人不主张时效抗辩，则请求权人仍然可以胜诉。” 杨立新先生认为，“学者讨论认为，这样（诉讼时效届满消灭胜诉权）的结果，实际上是使一个当事人可以依据自己的意志自由行使的权利，变成了法官的权力，变成了国家的意志。这不符合民事权利的本质要求。……将诉讼时效的性质改变为抗辩权，更符合诉讼时效的本质，有利于保护债权人的合法债权，减少恶意逃债行为的发生，维护正常的交易秩序。” 并且，在中国人民大学民商事基地民法典建议稿中，其也将诉讼时效届满的后果定位为抗辩权的发生。该建议稿第245条规定，“权利人于法定期间内继续地不行使其请求权，期间届满后，义务人有权拒绝履行给付。”此外，第248条规定，“非经受时效利益人或者其代理人援用时效抗辩，人民法院或者仲裁机构不得以时效作为裁判的根据。但为使当事人明确其权利的存在，人民法院或者仲裁机构得为必要的阐明措施。”
　　综上所述，笔者认为，应在立法上正式采用“抗辩权发生说”，在司法实践中也要认真贯彻这一理论，从而使理论能真正对于司法实践产生科学的指导作用。


北安市人民法院　宋君